我省高度重視農村土地流轉管理工作，2003年出臺的省政府規章《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》（以下簡稱原《辦法》），為推動農村土地承包經營權有序流轉、發展農業適度規模經營等方面起到了重要的引領、推動和保障作用。原《辦法》自施行以來，全省初步建立了省市縣鄉四級聯網、規則統一的農村產權交易信息服務平臺，農村土地流轉面積超過3000萬畝，流轉率近60%，進一步提高了土地產出率、勞動生產率和資源利用率。但隨著我省農業現代化的持續推進，特別是鄉村振興戰略的大力實施，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革的深入推進，農村產權流轉交易市場的快速發展，我省農村土地流轉管理工作面臨著新情況、新問題，原《辦法》已不能有效滿足形勢發展需要，亟需全面修訂完善。

一、修訂背景

（一）貫徹落實國家關于農村土地流轉決策部署的重要舉措。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向；在土地流轉實踐中，既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮；特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題；要注意完善土地承包法律法規，推動土地流轉規范有序進行，真正激發農民搞農業生產特別是糧食生產的積極性。為貫徹落實習近平總書記重要指示精神，近年來，黨中央、國務院制定了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》等一系列政策文件，作出了一系列新部署新安排，提出了一系列新任務新要求。修訂原《辦法》，將國家相關文件政策精神轉化為立法硬性規定，能夠更好推動土地流轉各項任務要求落地落實。

（二）全面推動新出臺修改的法律法規有效實施的客觀要求。為保障農村土地制度“三權分置”改革于法有據，《中華人民共和國農村土地承包法》2018年進行了第二次修正，正式賦予土地經營權獨立的法律地位，并從土地經營權流轉的方式、原則、價款、合同、登記以及流轉受讓方的條件、權益等方面，作出了相應的制度安排。此外，《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》2020年進行修正時，也將土地經營權的流轉作為專章進行細化規定。為保障鄉村振興戰略全面實施，《中華人民共和國鄉村振興促進法》于2021年制定出臺，明確了農用地實行分類管理制度，并規定省級人民政府應當采取措施確保耕地總量不減少、質量有提高。修訂原《辦法》，結合本省實際有效銜接法律、法規的有關新規定，并進行具體細化使之在實踐中更具針對性、可操作性，能夠推動法律、法規更好地通達群眾、通達基層，確保法律、法規有效實施。

（三）健全完善我省農村土地有序流轉管理制度的現實需要。

圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，我省持續完善“三權分置”辦法，實踐中不斷探索落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的有效實現形式。建立土地承包經營權登記制度，持續推進土地承包經營權確權登記頒證工作，農村土地承包關系進一步穩定完善；創新土地流轉形式，嚴格土地流轉行為，加強土地流轉管理和服務，合理確定土地經營規模，扶持糧食規模化生產，強化土地流轉用途管制，農村土地經營權流轉規范有序；充分發揮家庭經營基礎作用，積極探索新的集體經營方式，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，新型農業經營主體更加多樣；培育多元社會化服務組織，引導農村產權流轉交易市場健康發展，開展新型職業農民教育培訓，農業社會化服務體系日趨完善。以上改革舉措，充分發揮了“三權”的各自功能和整體效用，推動形成了層次分明、結構合理、平等保護的“三權分置”格局。修訂原《辦法》，就是要將上述實踐證明行之有效的改革經驗和政策措施以立法形式固定下來，進一步鞏固和完善農村基本經營制度。

二、修訂過程

按照全面清理現行有效省政府規章的統一部署安排，省農業農村廳經過認真研究、嚴格論證，提出了全面修訂原《辦法》的建議，并按時將擬全面修訂的《江蘇省農村土地經營權流轉管理辦法（草案）》等相關材料報送省司法廳。

收到相關材料后，省司法廳立即開展審核論證工作，于7月18日至8月17日在網上公開向社會公眾征求意見，9月至11月期間，先后向各設區市和省有關部門進行多輪書面征求意見，組織到南京、無錫等地開展立法調研，并召開多次立法座談會，廣泛聽取有關單位和基層的意見建議。在充分溝通協調、逐條研究吸收的基礎上，對草案內容進行了反復修改完善。在取得基本共識后，12月7日，召開立法協調會，進一步協調意見。經2023年1月27日省政府第1次常務會議審議通過，全面修訂后的《江蘇省農村土地經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自2023年4月1日起施行。

《辦法》在審查修改過程中，著眼提高立法質量，立足江蘇鄉村振興新的發展階段，在把握客觀規律、吃透法律精神的基礎上，圍繞進一步規范流轉條件和程序、完善流轉制度和機制、加強流轉管理和服務等方面，作出了相應的制度安排，推出了可行的具體舉措。

三、主要內容

《辦法》共24條，具體內容如下：

（一）與時俱進修改規章名稱。隨著農村土地制度改革的深入推進，農村土地制度從改革開放之初所有權與承包經營權的“兩權分離”逐步演變成了當前所有權、承包權和經營權的“三權分置”。2018年修改后的《中華人民共和國農村土地承包法》，正式賦予農村土地經營權獨立的法律地位，2021年農業農村部出臺了《農村土地經營權流轉管理辦法》。考慮到《辦法》主要規定的是農村土地經營權流轉管理與服務的相關內容，在依據相關法律規定并借鑒相關部門規章名稱的基礎上，將規章名稱從原來的“江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法”修改為“江蘇省農村土地經營權流轉管理辦法”具有現實必要性。

（二）分類明確各自適用范圍。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二條規定，農村土地包括農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。2018年地方機構調整改革后，考慮到耕地、荒地、林地分屬不同的主管部門，相應的流轉要求也有所不同，《辦法》對上述不同類型農村土地流轉的適用范圍進行了確定：一是直接將耕地流轉管理工作明確為適用范圍；二是將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村荒地和林地的流轉管理工作明確為參照執行，并進一步明確省林業行政主管部門可以根據林地經營權流轉管理工作的實際，制定具體實施細則。

（三）貫徹落實政策底線要求。圍繞守住“不能把農村土村集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”的政策底線，《辦法》明確了農村土地經營權流轉應當遵循三大原則：一是尊重農民意愿，堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，不得強迫命令；二是堅持循序漸進，充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，審慎穩妥推進，不能操之過急搞“一刀切”；三是堅持因地制宜，充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，探索形成適合各自實際的具體路徑和辦法。此外，《辦法》還規定了土地流轉后不得改變土地的所有權性質及其農業用途，避免耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。

（四）健全完善流轉制度規范。在受讓方條件方面，《辦法》明確受讓方應當具有農業經營能力或者資質，規定工商企業作為受讓方應當進行資格審查和項目審核。在流轉實施方面，《辦法》安排了書面流轉合同簽訂、書面流轉委托書出具、流轉合同變更與解除、備案與報告、損失補償、流轉期限屆滿優先續約等一系列制度規范。上述制度安排，在引導農村土地經營權規范有序流轉、發展農業適度規模經營等方面發揮著重要的法治支撐作用，有利于激發農村市場活力，更好服務保障鄉村振興戰略。

（五）科學確定政府服務職責。為保障農村土地流轉高效有序，按照“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的要求，在系統梳理我省農村土地經營權流轉制度改革實踐經驗的基礎上，《辦法》區分政府、主管部門、鄉鎮街道三個層面，分別明確各自應當履行的相關職責，將原先的政策要求上升為約束性更強的立法規定。一是明確縣級以上地方人民政府應當加強農村產權流轉交易市場建設，建立健全面向工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核、風險防范、流轉退出和違規懲戒等制度體系。二是明確縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當定期組織開展業務培訓，建立健全土地經營權流轉管理、合同網簽等制度，引導受讓方發展適度規模經營等內容。三是明確鄉鎮人民政府、街道辦事處應當提供統一文本格式的流轉合同，建立土地經營權流轉臺賬等內容。